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产业驱动的城市更新走向何方?

  “深圳今年上半年只拍过一次地,下半年估计最多拍一次,城市更新对深圳用地出让来说是占到了绝对的位置。”7月30日,在第53期咚咖房学院上,广和律师事务所城市更新业务总监李芳群如是说。

  2016年《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》(以下简称“《暂行措施》”),以及工业区块线划定之后,工业用地的开发成为深圳城市更新最热门的话题之一。会上,李芳群就城市更新最新政策趋势做了解读,并探讨了工业用地的开发路径。

  “虽然城市更新是市政府七八年以来,或者是未来几十年盘活存量用地最重要的方式,甚至以后可能是唯一的最高效的方式,实际上在城市更新之外,工业用地开发还有自己的路径。”在政策趋势之下李芳群指出,工业用地开发的路径有三个,分别是农地入市、城市更新(空地商住、工改工、工改保)、空地工改保。

  解读

  仍保留30%工业用地

  “强区放权、规划先行、产业驱动、片区统筹、公益优先”,对于过去一年的城市更新政策,李芳群总结了五个关键词。其中的强区放权,她认为这半年应该属于观察期,“观察结果有种种原因,可能是审批部门人员的业务能力或知识储备不足,也有可能是人力资源不足。所以,审批链条看似缩减了,审批时间从结果来看还不是那么理想,但不排除经过一段时间的磨合之后城市更新审批速度像预想那样加快,但最起码这半年或十个月时间没有看到加快,反而城市更新推进项目的难度加大了。”

  “在城市更新‘十三五’规划里面,包括在工业区块线中明确提出深圳在2020年之前,就是‘十三五’期间仍然要保留30%工业用地,这几乎是一个重磅”,对于“产业驱动”的城市更新,李芳群强调,深圳三十多年来的发展一直是工业立市的城市,市政府对未来发展路径也算是路径依赖,城市产业发展得再好还是要防止产业空心化。

  不过,对于严控工改居李芳群有不同看法,“深圳确实缺地,因为除去二分之一的生态控制线,30%工业用地,保留一点点城中村,再扣除医院、学校、道路、写字楼,留给深圳的居住用地仅约20%左右,远低于全球同样层级的城市”。

  工改商、工改居就是建住宅

  此外,对于城市更新政策或者工业用地开发政策,李芳群还指出了三个问题。一是政策效力层级低。从法律角度来说,这些政策的效力层级最多到市政府规章层面,偶尔有一个是市人大法规。因为它的效力层级太低了,相应地就导致了变动频繁。因为政策的可预期以及稳定性是影响商业活动或者开发活动最重要的事情,其实这也影响到了实施率。二是政策体系庞杂。城市更新政策后面还有土地管理的政策、规划管理的政策,还有关于历史遗留违法建筑处理的所有政策。三是规则过于混乱。现有的一些政策是有冲突的,比如一边要严控工改商,另一边又说工业区的改造要配保障性住房。

  工业用地变成居住用地有很多规划或宜居上的问题,如果做工改保可能存在开绿灯的情况,可能存在在一些不适合做居住用地的工业用地上做了工改保,甚至城市更新“十三五”规划还要求一些工业区工改工项目配套人才安居房。李芳群表示,“工改商、工改居就是建住宅,工业里面配保障性住房难道就不是建住宅?其实大家都意识到了这个问题,但我们的政策总是头痛医头、脚痛医脚地错位。”

  探讨

  工业用地怎么开发?

  其实,工业用地的开发有很多种路径。李芳群认为虽然城市更新是土地开发的主流,但在城市更新之外还有很多盘活工业用地的政策。对于工业用地来说最重要的是“1+ 6文件”。1+6文件是2013年《深圳市人民政府关于优化空间资源配置促进产业 转 型 升 级 的 主 导 意见》,这是“1”,接下来配套了六个文件,完善产业用地的供应机制、创新型产业用房、工业楼宇等等,加起来叫1+6文件。李芳群指出工业用地开发的路径有三个:一是农地入市;二是城市更新(空地商住、工改工、工改保);三是空地工改保、空地调容,就是空地改功能或者改容积率。具体来看:

  农地入市

  农地入市依据是1+6文件其中之一,《深圳市完善产业用地供应机制拓展产业用地空间办法》,其中第六条说道:鼓励原农村集体经济组织继受单位尚未进行开发建设的、符合规划的合法工业用地进入市场。通过公开交易平台选择合作方进行开发的比较少。

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